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孙天琦:我国金融监管改革中行为监管体系的构建

/2019-12-01/ 分类:资讯/阅读:
文/国家外汇管理局总会计师孙天琦应通过完善金融业行为监管和消费者保护法律体系、加强行为监管、强化金融机构行为风险管理、提高金融消费者素养等方面,建立有 ...

  文/国家外汇管理局总会计师 孙天琦 

  应通过完善金融业行为监管和消费者保护法律体系、加强行为监管、强化金融机构行为风险管理、提高金融消费者素养等方面,建立有效的行为监管和金融消费者保护体系,从长远巩固金融风险攻坚战、金融乱象整治的成果,夯实金融稳定与安全的微观基础。

孙天琦:我国金融监管改革中行为监管体系的构建

  金融消费者、投资者乃金融业之“本”。唯“本”固,“业”方安。加强行为监管,是金融秩序得以维护的保证,否则必失序、出乱象。2015年以来,我国金融业行为监管日趋严格,但仍然存在一定不足。课题组建议,应通过完善金融业行为监管和消费者保护法律体系、加强行为监管、强化金融机构行为风险管理、提高金融消费者素养等方面,建立有效的行为监管和金融消费者保护体系,从长远巩固金融风险攻坚战、金融乱象整治的成果,夯实金融稳定与安全的微观基础。

  一、加强行为监管和金融消费者保护的必要性

  (一)从经济学角度看:一是金融消费者在交易中处于弱势,需要倾斜保护。二是市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以给金融消费者提供一种保护,但因市场失灵,无法从根本上解决金融消费者保护问题。近些年行为经济学的研究也表明,消费者的行为具有系统性、长期性和可预测的偏差,需要通过市场化手段、准市场化手段(柔性政府干预)和加强监管等多种方式纠正。三是需要政府(监管者)提供监管保护,但也要不断提高监管者保护的有效性,防止政府失灵/监管失灵。四是加强金融消费者保护需要掌握好平衡,防止逆向选择、道德风险或阻碍创新。

  (二)从法理角度看:人类社会在手工作坊小商品生产、简单物物交换时期,消费者和经营者博弈力量基本均等,政策取向就是丛林法则、自由竞争。当人类社会发展到全球化分工、社会化大生产、数字经济时代,单个消费者、投资者往往面对的是庞然大物----公司法人,个体消费者与经营者的博弈力量严重不对等。这个过程中,各国立法思想从形式公平向实质公平演化、从契约自由向契约公平和契约正义演化,向保护个体消费者扩展、深化。这是人类文明进步的表现。

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,坚持以“人民为中心”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。强化我国行为监管与金融消费者保护体系,正是从行动上落实“以人民为中心”、践行新时代中国特色社会主义思想的重要举措。

  二、目前存在的主要问题

  我国金融业改革、发展和开放过程中,金融服务质量不断提高,行为监管和金融消费者保护不断加强,越来越多的金融消费者享受到了金融业改革发展的好处。

  随着金融新业态的蓬勃发展,跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务的不断增加,金融消费纠纷快速增长,涉众类案件时有发生,部分极端案件成为社会舆论关注的焦点,例如操纵股市、“E租宝”、校园贷“裸条”、钱宝网、各类非法交易所等。这些大致可以分为三类:第一类是操纵市场、内幕交易;第二类是经营行为不规范,误导销售,暴力催收,个人信息泄露等;第三类是非法经营金融业务,集资诈骗资金传销等。这三大类,线上、线下都有存在,威胁经济金融安全。综合分析,目前行为监管存在的问题主要有:

  (一)法律体系方面。一是立法滞后,缺乏金融消费者保护专门性法律法规,现有规定层级低。二是机械适用“谁主张谁举证”,金融消费者举证责任过重。三是现有公益诉讼、集体诉讼无法兼顾公共利益和个人利益,且存在司法实践障碍。四是非诉第三方纠纷解决机制建设分散,缺乏统一规划,传统调解效率低。五是以互联网为平台的跨境金融服务增多,跨境金融消费纠纷中,现有管辖方式难以保护我国消费者和机构权益,缺乏跨境监管合作。

  (二)金融监管者方面。一是行为监管理念存在偏差,重审慎监管、准入监管,重“出交规”,轻“上街执勤”,行为监管成为“没人要的孩子(unwanted child)”。经费和人员不足,尤其是地方行为监管专业力量薄弱。二是存在监管真空和监管重叠,跨部门协调成本高、效率低。央地权责不清,经常出现相互推脱的现象。对新型金融服务提供商的监管上尤显突出。三是监管的三个环节上表现为“在促发展、准入管理上都很积极,有人管、甚至抢着管;出问题后的后事料理有人不想管也得管;日常行为监管都想避而远之,一推了事,监管远远不够”。各方争着想干能够显政绩、促发展的事,都想把麻烦的日常行为监管推给别人,推不出去了,就推给地方。很多地方政府也没有专业的金融监管力量的积累,有的试图推回给中央,更多的只能是层层往下推:省一级推给省会和地市,省会和地市又推给县区,重大群体性事件出来后才会重视,表现为事后、被动的运动式整顿,周而复始,教训深刻。四是行为风险发现预警不足,缺乏投诉数据分析和行为偏差监测体系。五是行为监管部门“准司法权”机制欠缺,行政处罚轻、力度小、威慑弱。六是对于具有政策是否真正落地执行的传感器功能的消费者投诉工作,能躲则躲、能推则推,不当回事,演变为涉众事件后才灭火,没有站在人民的立场考虑问题。

  (三)金融机构方面。一是监管部门的监管指引、金融机构的内控制度执行不到位,存在政策执行的“最后一公里”问题。二是缺少行为风险管理的企业文化,合规部门在机构内部比较弱势,一些业务部门只顾业务、不顾合规。三是公司治理机制不完善,未建立行为风险监督管理和有效制衡机制。四是寡头垄断易造成“店大欺客”。五是绩效考核激进、不符合实际,激励机制不科学,导致一线经理和柜员频频“铤而走险”。六是一些新型金融服务提供商以“大数据”为名对金融消费者个人信息过度采集、滥用,有的发生泄露。

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